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Víctimas en el exterior: ¿Qué papel juegan y jugarán en el proceso de paz?

Víctimas en el exterior: ¿Qué papel juegan y jugarán en el proceso de paz?

Análisis de coyuntura

Juan Carlos Villamizar

Analista CODHES

Aunque parezca obvio en una comunidad impactada frontalmente por la guerra y que tuvo que abandonar el país para salvaguardar su vida, preguntarse por el estado de un proceso de paz,  vislumbrar un regreso a partir de la firma de un acuerdo no es un tema que esté en las prioridades e intereses. Para miles de personas residentes en el exterior la paz es tan distante como el exilio.

Los últimos acontecimientos relacionados con la negociación en La Habana y las conversaciones con el ELN dan cuenta de avances significativos hacia la irreversibilidad de la negociación. ¿Qué es la irreversibilidad? es un límite a partir del cual el proceso entra en un punto de no retorno. Luego de un cese al fuego unilateral decretado por parte de las FARC en diciembre de 2014 y la suspensión de bombardeos por parte del Gobierno en marzo de 2015 vino un escalamiento del conflicto a causa del ataque a un campamento del ejecito por parte de las Farc que dejó 11 soldados muertos en el Cauca el pasado mes de abril. Posterior a ello, se reanudaron los bombardeos y en uno de ellos murieron 26 guerrilleros, entre ellos dos que habían sido parte del equipo negociador y estaban haciendo pedagogía en las filas, situación que conllevo a la suspensión del cese unilateral de las Farc.

Tras la reanudación de los ataques de las FARC a la fuerza pública y a la  infraestructura  petrolera, la sociedad civil, pero sobre todo la comunidad internacional, jugaron un papel fundamental en solucionar la crisis que se estaba gestando en La Habana. Por primera vez, los delegados del Gobierno cubano y noruego hicieron público un comunicado de prensa en el que llamaban a las partes a desescalar la intensidad del conflicto. A primera vista resulta extraño que durante esas semanas de enfrentamientos, atentados y bombardeos la Mesa de Negociación no haya dejado de sesionar, sin embargo, no lo es. Las partes siguieron el guion establecido, el de negociar en medio de la guerra y no levantarse de la mesa independientemente de la intensidad de la confrontación, eso explica porque mientras el país vivía un recrudecimiento de la violencia las partes seguían cumpliendo con los ciclos de negociación.

Aun así los principios que rigen la mesa no son lineales y los efectos de la reanudación de la guerra a gran escala provocaron la desafección de gran parte de la sociedad colombiana y la presión internacional. Luego del comunicado público de los países facilitadores, Noruega y Cuba, además de diversas manifestaciones de la sociedad civil colombiana, las FARC volvieron a declarar un cese unilateral del fuego y el Presidente ordenó parar los bombardeos aéreos. El 12 de julio las partes acordaron “desescalar en Colombia y acelerar en La Habana”,  el Presidente de la República fijó un plazo de cuatro meses para evaluar los avances.

Al margen del ruido producido por la confrontación armada, la última fase de la negociación en La Habana ha dejado resultados tangibles de mucha relevancia. Comenzó el proceso de desminado en Antioquia, se acordó la creación de una futura Comisión de la Verdad y la comunidad internacional ha nombrado delegados para acompañar la recta final de la negociación, ese es el caso de Estados Unidos, Alemania, la ONU, Uruguay y previsiblemente el Vaticano. El debate de fondo tiene dos elementos que aún no terminan de encontrar su cauce, se trata de la elaboración de un mecanismo de justicia transicional que  logre un balance entre amnistías a delitos políticos y conexos y penas para los crímenes internacionales por una parte y la satisfacción de los derechos de las víctimas por la otra. Es entendible que sean dos temas muy sensibles para la sociedad colombiana, prueba de ello es la polarización que hay en las opiniones cuando se trata de establecer unos lineamientos básicos de aplicación de justicia para los involucrados en el conflicto, al tiempo para suscribir un acuerdo lo suficientemente amplio y reparador para las víctimas.

Un proceso para reparar y restituir derechos a las víctimas

Desde el primer momento el proceso de negociación se ha constituido en una oportunidad para la reparación integral de las víctimas del conflicto armado. Las declaraciones de las partes en este sentido han recalcado la importancia central de clarificar responsabilidades, dignificar la memoria, restituir las tierras, resarcir el daño y garantizar la no repetición de los hechos. Las delegaciones del Gobierno y de las FARC hicieron una declaración conjunta presentando los 10 principios para discutir el quinto punto de agenda y reconociendo las victimas que ha dejado a su paso el accionar militar. No es un reconocimiento menor, incluso en los años más dramáticos de la confrontación y bajo pruebas fehacientes de los hechos los organismos de seguridad del Estado y la Insurgencia han sido reacios a dichos reconocimientos.

Una cosa es que la Mesa discuta sobre víctimas y otra muy distinta que garantice su participación. En ese mismo comunicado acordó delegar a la ONU, Universidad Nacional y Conferencia Episcopal de Colombia la realización de tres foros regionales y uno nacional de víctimas además de definir 5 delegaciones de 12 personas que representaran todas las violencias ligadas al conflicto armado colombiano.

El desarrollo de los foros y las audiencias con las delegaciones en La Habana dejaron en evidencia varios aspectos que sugieren una reflexión más detallada. Por una parte que la sociedad colombiana se encuentra muy polarizada y que el concepto de la paz en el imaginario colectivo no va ligado al ejercicio de la reconciliación, prueba de ello fueron los altercados en los foros nacionales entre víctimas de Estado y víctimas de las FARC. En el fondo de este rechazo mutuo se encuentra la falta de reciprocidad para reconocerse unos a otros en su condición de víctimas, justificar desde las perversas razones que se esgrimen para alentar la guerra los motivos que causaron un hecho victmizante (ej.: a ustedes los asesinaron por ser auxiliadores de la guerrilla, a aquel lo extorsionaron porque financiaba a los paramilitares etc.) y finalmente por actitudes orientadas desde intereses políticos. En el caso de las delegaciones se presentaron amenazas y hostigamientos a las víctimas que decidieron participar en el proceso y reunirse con los negociadores. En segundo lugar que las medidas tomadas hasta el momento por parte del Estado para asistir y resarcir el daño en las víctimas sigue siendo insuficiente. En tercer lugar quedó en evidencia la invisibilidad hasta último momento de las víctimas en el exterior. Sobre este punto volveremos más adelante, entre tanto lo que queda de manifiesto después de desarrollar varios ejercicios de participación como los anteriormente descritos queda claro que una tarea urgente es desmontar las actitudes y los lenguajes beligerantes que distorsionan el trabajo por la reconciliación y que esta tarea recaerá en la práctica sobre la sociedad civil organizada .

Existen muchas expectativas sobre los alcances del acuerdo sobre víctimas que surja de la mesa de negociación. Uno, porque tendrá el reto de recoger las propuestas realizadas en los foros, enviadas por los sectores sociales y por las personas que a título individual aportaron sus reflexiones a los negociadores. Dos, porque el acuerdo obligará seguramente a la reformulación de la Ley 1448 y ubicará los nuevos principios rectores sobre el proceso de reparación integral y reconocimiento de las víctimas. Tres, porque como lo han planteado diversos analistas, la amplitud en el reconocimiento de las reivindicaciones de las víctimas será en el fondo el reconocimiento de los problemas estructurales que han causado la confrontación y en consecuencia la piedra angular de otros puntos de la agenda, en particular incidirá en la subcomisión de fin del conflicto. Todo ello sin ignorar que los reconocimientos suscritos en ese acuerdo incidirán en el modelo de justicia transicional que acoja la Mesa como mecanismo de verdad, justicia, reparación y garantías de no repetición.

 Para qué negociar?

A priori un proceso de paz es una negociación entre dos partes sumidas en una confrontación armada para lograr acuerdos que pongan fin al uso de las armas, esto no significa y mucho menos garantiza la resolución del conflicto. Esta idea, sencilla pero muy relevante para mantener en su justa medida las expectativas frente a la paz, se va extendiendo poco a poco en la sociedad colombiana, que firmar un acuerdo no acabara con el conflicto ni las causas que lo generan. Entonces ¿para qué un proceso de paz? A parte de resultados tangibles y directos derivados de las conversaciones como el proceso de desminado iniciado en Antioquia o el compromiso de la insurgencia de no reclutar y desvincular a los menores de sus filas, la creación de la subcomisión de género para abordar el difícil tema de la violencia sexual ligada al conflicto y otros aspectos sustantivos, el proceso de paz genera un clima en el cual se desescala el escenario de confrontación y la sociedad civil tiene un margen para la participación. Un efecto concreto ha sido la decisión del Gobierno Nacional de suspender las fumigaciones aéreas con glifosato que fueron durante los últimos 15 años un inamovible de la política antidrogas del Estado y que por otra parte era foco de múltiples denuncias por parte de organizaciones de derechos humanos y comunidades indígenas y campesinas de las zonas afectadas. Se trata si de resolver el conflicto armado, evidentemente, pero subyace el objetivo de restituir derechos y reparar individual y colectivamente a la sociedad colombiana.

Otro debate surgido a partir de ese “clima propicio” tuvo que ver con los colombianos y colombianas en el exterior. Hace un momento enunciábamos la invisibilidad de las víctimas en el exterior que hasta hace muy poco no contaban con ningún tipo de política que mitigara los efectos de un desplazamiento forzado transnacional. La ley 1448 no recoge específicamente el hecho y toda referencia sobre casi 400 mil personas, según cifras de ACNUR, se circunscribe a una mención. El informe emblemático del Centro Nacional de Memoria Histórica “Basta Ya” directamente omitió el relato del exilio y en la legislación colombiana no existe tipificación alguna sobre este hecho victimizante. En este contexto las posibilidades de participación en el proceso de paz eran escasas, sin embargo un movimiento organizado de víctimas en el exterior que se creó justamente para demandar voz propia en la discusión del quinto punto de agenda y el esfuerzo de las organizaciones acompañantes permitió que se abriera un espacio de participación en el proceso de paz. Las consecuencias han sido múltiples y muy variadas, aunque no es un tema con mucha fuerza en las discusiones de la Mesa, el tema está allí y eso en sí mismo representa un avance. El Centro Nacional de Memoria Histórica abrió una línea de investigación exclusiva que permitirá recoger los testimonios de las víctimas en el exterior. La Unidad de Víctimas y de Restitución de Tierras está implementando gradualmente medidas para ampliar la cobertura en el exterior.

Algunas de las más importantes organizaciones acompañantes y de víctimas se han unido en un esfuerzo por elaborar una política pública integral para las personas en condición de refugio constituyendo una Comisión especializada en temas de exilio y reconciliación.

Finalmente todos los debates promovidos a partir de esta coyuntura le han dado una dimensión regional al problema y en consecuencia se están vinculando organizaciones de otros países en las elaboraciones que ha emprendido dicha Comisión.

En el mes de abril la Comisión Primera de Senado y Cámara convocó al primer debate de control político sobre víctimas en el exterior. Es significativo que en un contexto tan difícil se haya promovido un debate de estas características. Es sin duda en medio de ese ambiente proclive de una negociación y la capacidad de las organizaciones por posicionar el tema la que generan esos resultados. El debate en el momento político y social que vive Colombia dejó algunos desarrollos a los que cabe hacer un seguimiento exhaustivo. Por una parte se creó una subcomisión de seguimiento de Senado y Cámara para víctimas en el exterior. Se fortaleció la iniciativa de la Unidad de Víctimas de crear una mesa interinstitucional para coordinar al interior del Estado las acciones en materia de connacionales (colombianos y colombianas residentes en el exterior). Supuso el primer paso para acelerar un debate muchas veces postergado sobre la participación de las personas refugiadas en la Mesa Nacional de Víctimas y en el Consejo Nacional de Paz. Todas estas iniciativas y avances surgidos en el marco de una negociación política del conflicto buscan mejorar las condiciones de vida de las personas que han tenido que abandonar el país a causa de la violencia, restituirles sus derechos perdidos o vulnerados y procurar la posibilidad de un retorno digno.

En próximas semanas el país espera conocer el acuerdo sobre el quinto punto de agenda sobre víctimas, varios de los supuestos aquí contemplados quedarán clarificados con ese documento. Se  está avanzando en mecanismos para la participación del exilio colombiano en la política pública de Reparación Integral y en escenarios de construcción de paz, además se espera un anuncio del inicio de conversaciones con el ELN que abrirá seguramente otros espacios de participación que redundan en el mismo esfuerzo de reparación y restitución de derechos.

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Comunicado ReD sobre el anuncio de desescalamiento

Desde Rodeemos el Diálogo celebramos los recientes anuncios en relación con el cese al fuego unilateral de las FARC y el desescalamiento del conflicto por parte del Gobierno a partir del 20 de julio próximo. Creemos que las partes han tomado el pulso del país en cuanto a la necesidad de acelerar el proceso y llegar a acuerdos concretos sobre el fin del conflicto.

A pesar de que el desecalamiento está programado para empezar el 20 julio, hacemos un llamado a las partes para que sigan a partir de ahora la lógica de su propio acuerdo, buscando medidas inmediatas para reducir los impactos adversos humanitarios y sobre la infraestructura del país, que hacen daño a todos, y en particular a la población civil.

Resaltamos que el comunicado de La Habana del 12 de julio se refiere explícitamente a la necesidad de la construcción de confianza en la mesa de negociación y fuera de ella. En esta medida, aplaudimos la introducción de un mecanismo de verificación y saludamos la presencia de Uruguay (como presidente de turno de Unasur) y de Naciones Unidas en esta nueva etapa del proceso.

El Presidente Santos ha dejado claro – por primera vez en este proceso – que los diálogos llegarían a su fin en caso de una evaluación negativa de los avances. Conviene llamar la atención que este marco temporal nos lleva más allá de las elecciones de octubre, y así, en cierta medida, saca el proceso de paz del ejercicio electoral. Sin embargo, la imposición de tiempos y el componente subjetivo de la evaluación crea una presión adicional sobre el proceso, razón por la cual proponemos mantener una actitud flexible, paciente y generosa.

Confiamos en que el actual acuerdo permitirá que la negociación en materia de justicia transicional – crucial para las partes y para todos los colombianos – se lleve a cabo en un ambiente de mayor tranquilidad en la mesa y donde los enfrentamientos hayan bajado en cantidad e intensidad en los lugares conflictivos. Creemos que esto contribuirá enormemente a que se llegue más rápido a un acuerdo sobre este punto.

Finalmente, reiteramos nuestro llamado para que la sociedad civil, organizada y no organizada, se articule para rodear el diálogo. Creer en la buena fe de las partes para lograr un acuerdo final permitirá que todos nos unamos en la construcción de un diálogo amplio que haga realidad la paz en el país.

Comunicado ReD Fin Cese Unilateral

Hemos leído con preocupación que las FARC han decidido terminar el cese unilateral indefinido decretado hace 5 meses debido a un ataque de las Fuerzas Militares que según fuentes oficiales dejó 26 guerrilleros muertos. Según datos del Ministerio de Defensa, entre enero y abril de 2015, el cese unilateral logró reducir en un 47% las muertes de combatientes.

Al igual que en el ataque de las FARC al ejército en abril de 2015, lamentamos profundamente la muerte de más colombianos. Un cese al fuego unilateral es por definición difícil por la desigualdad de condiciones en el campo de batalla. Sin embargo, reconocemos los esfuerzos del gobierno por desescalar el conflicto para allanar el camino hacia la meta concreta de un cese al fuego bilateral.

Nos preocupa inmensamente el costo humanitario que un nuevo escalonamiento del conflicto puede tener sobre toda la sociedad colombiana, no solamente los combatientes. Por ello, sentimos la necesidad como ciudadanos que rodeamos el diálogo de convocar a todas las partes, tanto los negociadores como la opinión pública, a mantener la cabeza fría y no perder la perspectiva del proceso.

A las partes negociadoras y gobierno nacional

Desde nuestra voz ciudadana, sugerimos que la discusión sobre el cese bilateral indefinido pase de la Sub-Comisión Técnica a la Mesa de Negociaciones, y que sea de prioridad absoluta en la agenda política nacional. De igual manera, que las partes avancen en la implementación de un mecanismo internacional mixto de verificación para desescalar el conflicto, que permita reunir las voces de organizaciones internacionales, países, organizaciones de la sociedad civil y demás representantes de la comunidad internacional en un cuerpo pequeño y de altas capacidades técnicas.

Recordamos que es en la misma mesa de negociaciones donde el conflicto armado entre las partes llegará a su fin. Hacemos un sentido llamado para que las negociaciones continúen y que, en caso que se rompa la confianza, las partes negociadoras tengan la madurez de buscar la asistencia de los países garantes y acompañantes para reconstruir los lazos.

A toda la sociedad en general

Invitamos a la opinión pública a considerar el papel que juegan sus apreciaciones en el desarrollo del proceso de paz. Las decisiones que se toman en la Habana no están desconectadas del sentir de la opinión pública. Pedir más guerra intensifica la guerra.

Sabemos que los procesos de paz son complejos e irregulares. Estamos convencidos del compromiso de las partes de poner fin al conflicto de una vez por todas. Llamamos a que la sociedad se comprometa con la necesidad de proteger la negociación.

Esta oportunidad de acabar el conflicto nos pertenece a todos, por lo que debemos promover ideas responsables y constructivas pensando la Colombia que queremos construir.

Rodeando el diálogo: comunicado frente al ataque de hoy

Español

En ReD deploramos profundamente la muerte de combatientes en medio del conflicto armado y la reciente confrontación que acaba de dejar nuevas víctimas. Expresamos nuestra solidaridad con las familias que han perdido seres queridos. A la vez, y porque necesitamos mirar este proceso en perspectiva, debemos recordar que las partes decidieron negociar en medio de la confrontación.

Las negociaciones han avanzado considerablemente, y como consecuencia las partes han ofrecido desescalar el conflicto. Las FARC han ofrecido un cese al fuego unilateral, y el gobierno parar los bombardeos a campamentos de las FARC. Como resultado hemos tenido los meses con el menor número de enfrentamientos armados desde el inicio del conflicto. Lo más importante es que los avances muestran que las partes le están apostando a proyectos de largo plazo de desescalamiento del conflicto con apoyo internacional, como lo es el desminado. Existen muchos indicios más que demuestran claramente que, gracias al poder del diálogo, se ha construido confianza entre las partes y se han ido dando pasos sin precedentes para terminar el conflicto. Por eso respaldamos la continuación de los diálogos, sin pausa y sin retrocesos, para construir un país sin violencia política: los negociadores en La Habana y nosotros fuera de la mesa, en Colombia y el resto del mundo. Sólo manteniendo el compromiso de todos podremos encontrarnos todos en un mismo diálogo nacional.

Por otra parte, hacemos un llamado a la comunidad internacional en general, a los países acompañantes (Chile y Venezuela) y garantes (Cuba y Noruega) y a los enviados especiales de Estados Unidos y Alemania, a pronunciarse en torno a la importancia de mantener los diálogos en La Habana y apaciguar los ánimos en Colombia.

Que sea esta la oportunidad de expresar también nuestro respaldo a la negociación con el ELN. Esperamos seguir construyendo una cultura de diálogo para fortalecer una ciudanía activa que reivindique sus derechos, incluyendo el derecho a la paz.

Rodeemos el Diálogo,
15 abril de 2015.

English

In ReD we deeply regret the death of combatants as a result of the armed conflict, as well as the recent confrontation which has left behind new victims. We express our solidarity with the families who have lost loved ones. Equally, and since we need to view this process in perspective, we should remind ourselves that the parties agreed to negotiate in the midst of the conflict.

The negotiations have advanced considerably, and as a result the parties took steps to de-escalate the conflict. The FARC offered a unilateral ceasefire, and the government had stopped bombing FARC camps. As a result, in recent months we have seen the fewest number of armed combats since the conflict began. The most important thing is that the advances prove the parties are focusing on long-term projects which, with international support, will de-escalate the conflict, such as the agreement on de-mining. There are many other clear signs that, thanks to the power of dialogue, confidence has been built between the parties and unprecedented steps have been taken to bring the conflict to an end. For this reason we continue to back the talks, without interruption or setbacks, in order to construct a country free of political violence: the negotiators in Havana and those of us not at the table, in Colombia and around the world. Only by staying committed will we all be able to come together in a single national dialogue.

By the same token, we call upon the international community in general, the accompanying and garantor countries (Chile and Venezuela, and Cuba and Norway respectively), as well as the US and German special envoys, to speak to the importance of continuing the talks in Havana, and easing tensions in Colombia.

We also take this opportunity to express our support for negotiations with the ELN. We hope to continue building a culture of dialogue to build active citizens capable of defending their rights, including the right to peace.

Rodeemos el Diálogo,
15th April, 2015.

Comunicado de Paz

En Rodeemos el Diálogo nos sentimos motivados para seguir acompañando el proceso de paz entre el gobierno de Colombia y las FARC. Valoramos la decisión de trabajar conjuntamente entre las partes; esto debería inspirar a la sociedad en su conjunto, ya que demuestra que sí es posible reconciliar antiguos opositores políticos para lograr un futuro mejor. El avance concreto de acordar un mecanismo bilateral de desminado, acompañado por la Ayuda Popular Noruega, crea un precedente importante en la historia de Colombia y demuestra la seriedad de las partes en poner fin a un conflicto que llegó a altos niveles de degradación dejando millones de víctimas. Sabemos que la paz no es solamente la firma de un acuerdo final, por eso reconocemos que desminar ciertas partes del territorio nacional es un paso firme hacia la paz antes de que se firme dicho acuerdo. Una paz sostenible y duradera implica la no repetición de la violencia, por lo cual es necesario desmontar los mecanismos que continúan victimizando a miles de colombianos. Asociarse para desminar a Colombia es una demostración del compromiso de las partes negociadoras en la Habana con los derechos de las víctimas y con la sociedad colombiana que no quiere más guerra.

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Respuesta a James Robinson

​Robinson ha contestado a sus críticos. Aunque dice estar defendiendo su argumento original, se ha movido algo, aunque sin reconocer nada.

En su primer planteamiento, Robinson decía que había muchas sociedades exitosas que habían “dejado marchitar el problema agrario” sin resolverlo. Afirmaba que en Colombia “la ruta paramilitar” tuvo efectos positivos que habían hecho posible la paz, y que los colombianos deberíamos entender, como Vicente Castaño, que era necesario “usar a la élite” para pacificar el campo.

No creo estar deformando su posición (el lector en todo caso puede verificarlo aquí). Ahora, por el contrario, afirma que “en un universo paralelo” sería bueno tener una reforma agraria, pero que ella es imposible. El país se ha estrellado millones de veces intentando hacerla, sin éxito. Una mejor ruta es apostarle a la educación. Apoya sus afirmaciones en cinco puntos básicos: la experiencia internacional positiva de las reformas agrarias no es relevante para el debate, la reiteración de fracasos en la reforma obliga a buscar en otra parte, sus críticos están tras un Santo Grial y son víctimas de prejuicios, y el estado colombiano es débil. Considero cada punto por separado.

La valoración de la experiencia internacional

Robinson señala, con toda la razón, que Corea y Taiwán hoy son muy diferentes a Colombia; no se pueden aplicar mecánicamente aquí las fórmulas que resultaron exitosas allá. Es un avance notable para una persona que estaba pidiendo hace un par de semanas que aprendiéramos del fantástico ejemplo de las Islas Mauricio.

Pero creo que la forma en que Robinson valora la experiencia internacional es inapropiada. Es cierto que cada país es único e irrepetible. Por ejemplo, Filipinas, que sí se parece a Colombia según Robinson, tiene millones de diferencias con nosotros. Robinson no se da cuenta de que se le parece a Colombia precisamente porque fracasó en la implementación de una serie de políticas públicas (y acaso porque el ejemplo sirve a su argumento).

El análisis comparativo no se hace para buscar fórmulas mágicas sino mecanismos subyacentes a ciertos desenlaces. Por ejemplo, el Kuomingtang en Taiwán era un paradigma de política corrupta y clientelista, pero por circunstancias históricas excepcionales pudo implementar un conjunto de cambios interrelacionados que le permitieron el tránsito hacia un estado fuerte.

Ese tránsito no fue bonito ni muy agradable en todos sus detalles, pero se hizo. Robinson cae en un anacronismo. Corea del Sur y Taiwán en efecto no eran en muchos aspectos relevantes muy distinguibles de la Colombia en las décadas de 1940 y 1950; sólo lo son hoy. Y obviamente no faltó quien en ese tiempo y lugar afirmara muy seriamente que cualquier cambio era imposible. Muy razonablemente, coreanos y taiwaneses no les pararon bolas.

Afirma Robinson que “hasta donde llega mi conocimiento, esto [procesos como los de Corea y Taiwán] no ha sido investigado de manera adecuada”. Bueno, depende de lo que llame “adecuado”. Pero me parece que su conocimiento no llega demasiado lejos. Sobre Taiwán y las reformas agrarias hay ya trabajos que se consideran clásicos en la literatura sobre el desarrollo (el lector puede ir a Amazon y encontrar por ejemplo Wade Robert (2003): “Governing the Market: Economic Theory and the Role of Government in East Asian Industrialization”, Princeton University Press; o Michael Lipton (2009): “Land Reform in Developing Countries: Property Rights and Property Wrongs”, entre varios otros análisis de alta calidad).

Ciertamente, los éxitos de las reformas no se limitan a ese ámbito, y hay numerosos estudios excelentes sobre varios otros casos.

Cómo tratar problemas sociales persistentes

Como se vio arriba, la prueba reina de Robinson es que enfrentamos un problema agrario que no se puede resolver. Que el problema agrario colombiano sea severo, persistente y difícil de enfrentar es totalmente cierto. Pero me parece una muy mala recomendación de política pública afirmar que, como eso es así, hay que ignorarlo. Es todo lo contrario. Piense el lector en decenas de asuntos similares: por ejemplo, el racismo en Europa, o la exclusión de los negros en Estados Unidos. O en otras formas de exclusión y desigualdad social persistente. De hecho, la búsqueda de la paz en Colombia es otro ejemplo perfectamente análogo.

Hemos estado en guerra durante décadas. Dificilísimo de resolver. Se intentó decenas de veces, sin éxito. Afortunadamente, nadie creyó en serio que la salida era simplemente ignorar el problema. Y ahora estamos a las puertas de una solución –que, claro, se podría quemar como el proverbial pan en la puerta del horno. Lo cual simplemente querría decir que hay que volver a comenzar.

Todos estos son asuntos que han acompañado a los tomadores de decisiones durante décadas. Sabemos que en estos casos hallar buenas soluciones es técnicamente difícil, y que hay intereses políticos, también económicos, que dificultan su implementación incluso allí donde se puedan encontrar. Sin embargo, nadie renuncia a pensarlos ni a tratar de solucionarlos. ¿Y por qué deberían hacerlo? Son asuntos vitales, intelectualmente interesantes y que involucran a millones de personas.

Con un par de razones adicionales. Precisamente por lo que menciona Robinson –el país es cada vez más urbano, tenemos clase media, capital humano y más estado, y estamos pasando por nuestra propia situación extraordinaria– es posible que los cambios que no se pudieron obtener en el pasado sean alcanzables hoy. El único contra-argumento frente a esto es que las redistribuciones pasaron de moda (como sugiere Robinson, y otros analistas siguiéndolo a él). Esto simplemente no es verdad, como muestra la literatura relevante (basta con ojear el libro de Lipton.

Sospecha y conspiración  

Robinson se pregunta por qué cuando criticó la Tercera Vía de Santos nadie dijo ni mú, pero en cambio cuando atacó al “Santo Grial de la reforma agraria muchos se indignaron”. Bueno: algunas de las respuestas a Robinson estuvieron marcadas por la indignación, otras no. Dados los términos ambiguos de su planteamiento original, no tiene nada de extraordinario que haya habido algo de indignación. Robinson dijo creer que “como lo entendió Castaño, se debe usar a la élite para pacificar el campo”.

A mi me parece que la reacción a esto fue más bien moderada. Vaya Robinson a Israel y diga que “como entendió Rudolf Hoess, se necesita limitar el crecimiento poblacional”, y vea cómo lo reciben. La analogía funciona: Hoess y Castaño están en el mismo nivel de instintos asesinos, y sólo se diferencian en términos de capacidad. Sea como fuere, nuestro autor también aplica el mismo rasero paranoico cuando se refiere a la Ley de Víctimas. Allí afirma que fue hecha para que fracasara. Y las reformas agrarias, nos dijo en su anterior columna, eran un complot de las élites para tener mano de obra barata.

Esta sospecha alrededor de los motivos del adversario –es prisionero de prejuicios, está intentando hacer lo contrario de lo que dice– es una mala manera de plantear el debate, y además viola el principio básico de Occam. Es posible en efecto que todos los críticos de Robinson seamos obsesivos-compulsivos, y estemos atados exactamente a los mismos prejuicios. Pero es poco probable. De hecho, una evidencia en contra es que los partidarios de un cambio agrario tenemos muchas diferencias entre nosotros.

Es posible que los cientos de funcionarios que se revientan las espaldas todos los días para promover la restitución sean unos farsantes, y que los políticos que arriesgaron sus carreras para hacerla aprobar también lo sean; y que todos ellos estén coordinados entre sí. Una vez más, la probabilidad compuesta de que esto sea verdad es muy baja (estamos hablando de la multiplicación de muchos números que van entre cero y uno). Cierto: mayor que cero. Por eso cualquiera está en libertad de creerlo a pie juntillas. Pero por esta vía termina uno convencidísimo de que los Estados Unidos nunca llegaron a la Luna, sino que fue una invención de la CIA.

Es mejor siempre comenzar con hipótesis de trabajo no conspirativas, simples y robustas. Así se llega a puntos de partida más verosímiles y serios. Por ejemplo, la Tercera Vía de Santos era una consigna electoral no muy importante, que nadie se tomaba terriblemente a pecho. Ese tipo de cosas se plantean rutinariamente en las elecciones colombianas, y nunca generan grandes debates. Es natural, en cambio, que los conflictos agrarios, que tantos litros de sangre y tinta han hecho correr, despierten más interés, debates y pasiones.

Milagros y reformas

Robinson utiliza un criterio extremadamente severo para evaluar las reformas pasadas y presentes. En cambio, su vara para juzgar los milagros y potencialidades de su propia posición son amplios y generosos.

Piense el lector en la Ley de Víctimas. La conozco bien, entre otras cosas porque he sido un duro crítico de sus resultados. Pero no se puede decir seriamente que fue hecha con la intención de fracasar. No me resulta sorpresivo que ese sea el tipo de afirmación que uno le puede oír a grupos que desestiman cualquier reforma que no sea el maravilloso cataclismo social que nos espera al final del camino. Tampoco es sorprendente que Robinson no presente una sola evidencia en apoyo de su afirmación.

Es que es paja. Cualquiera que haya estudiado el proceso que condujo a su aprobación sabe que hay mucha mejor evidencia a favor de la interpretación no conspirativa: la Ley de Víctimas tuvo un trámite turbulento y complicado, y se aprobó en medio de fuertes debates políticos. Había propuestas que hace apenas un par de años eran tabú (reconocer que un agente del estado era victimario) y que se sacaron adelante a través de un complejo proceso de negociación. Robinson podría leer con beneficio el recuento que hizo sobre el proceso Juan Fernando Cristo. Un texto escrito por un político práctico, con todo lo que ello implica, pero muy interesante. Fue difícil lograr la aprobación de la ley. Por tanto, es natural que sea limitada. Pero como algunas de las restricciones que estaban entonces se han relajado (en parte por efecto de la aprobación misma), es posible que se pueda hacer algo más. Sólo posible: pero con eso me basta.

En cambio Robinson reivindica, medio en broma medio en serio, el milagroso poder predictivo de un colega suyo, que sabía desde siempre que la reforma fracasaría. Cada vez que una religión exhibe sus milagros, es mejor mirarlos con lupa. ¿Serán genuinos, o más bien un espejismo? Robinson cuenta que alguien, alguna vez, le dijo que la cosa no tendría éxito. No muy espectacular, ni muy interesante.

La capacidad predictiva de un agente se debe medir contra un caso base. Por ejemplo, si uno acierta diciendo que de 100 lanzamientos de moneda, entre 45 y 55 saldrán sello, nadie se sentirá muy impresionado. Lo raro sería lo contrario. Apostarle al fracaso de las políticas públicas en Colombia es fácil. No se necesita ser académico, o arúspice, para ganar el 80% o más de las veces. Y uno querría saber quién dijo qué, cuándo, y en qué términos.

El anunciado milagro de esta predicción ex post no está por encima de las vaguedades que dictó la Virgen de Fátima a los pastorcitos, o Nostradamus a sus acuciosos intérpretes. Pero todo esto me lleva a la última sección.

Estado fuerte y conclusiones

La predicción del fracaso de las políticas públicas es tan fácil porque el estado colombiano es débil, y la política clientelista fuerte. Robinson tiene razón en esto. Pero al decir que por ello se debe promover la educación, y no alguna clase de redistribución en el campo, se enfrenta a tres dificultades.

Primero, no se ve claro por qué hay que escoger entre la una y la otra. Promover la educación es extraordinariamente importante. Sergio Fajardo es un gobernante ejemplar, y le ha ido muy bien. Pero por supuesto la educación no es una herramienta que sirva para resolver todos los problemas sociales. Antioquia, la más educada, sigue siendo el departamento más violento del país.

Las políticas públicas responden a desafíos generales, pero también a otros específicos. Aquí estamos frente a uno específico: ¿Cómo responder al despojo y desplazamiento masivos de campesinos en estas últimas décadas? Yo soy tan partidario como Robinson de desarrollar políticas educativas vigorosas, ¿pero de dónde saca que ellas son sustituto de las agrarias?

Segundo, la educación se enfrenta a las mismas dificultades que cualquier otra política que quiera adelantar un estado débil. Mauricio García ha hecho estudios cuidadosos sobre lo que él llama “gueto educativo” en Colombia. Impulsar el acceso de los pobres a la educación implica cobrar más impuestos, generar bienes públicos, etc., cosas que son difíciles de hacer en Colombia. Y en otras partes.

El ejemplo un poco auto-satisfecho que presenta Robinson de sí mismo –de británico pobre a profesor de Harvard– no es particularmente convincente. ¿Nada mal?, se pregunta retóricamente. No: nada mal. Pero el hecho de que la familia Robinson haya podido ascender no tiene ningún significado particular. Podría haber sido particularmente inteligente, o suertuda, o ambas.

Presentar este ejemplo como gran evidencia es de hecho lo que se llama una robinsonada (inspirándose en el famosa novela Robinson Crusoe): la idea de que el mérito y el esfuerzo individuales pueden reemplazar a las políticas públicas y las reformas sociales. Y de que el hecho de que alguien pueda ascender significa que todos puedan hacerlo. Si algo dice la historia de muchos países es que los debates alrededor de las políticas públicas que permiten la movilidad social ascendente generalmente son muy duros.

Por ejemplo, esta se ha restringido en muchos países de la OECD, según numerosos estudios. A propósito: Colombia no es una excepción. Durante la República Liberal, los conservadores reaccionaron con mucha más rabia a las reformas educativas que a la ley de tierras. No: no es razón para dejar de intentarlo. Pero sí para entender que esto es mucho más complicado que lograr que alguien inteligente llegue a la meta.

Tercero, y lo más significativo, la debilidad del estado colombiano está íntimamente relacionada con sus estructuras agrarias (en jerga: el argumento de Robinson sufre de una endogeneidad bastante obvia). Hay al respecto una evidencia abrumadora. La ruta paramilitar, que hace un par de semanas le parecía tan interesante a Robinson, es un ejemplo paradigmático de ello.

Para dejar de ser tan débil, el estado necesita cambiar. Todos los países que lograron hacerlo comenzaron como estados muy débiles, pero a medida que consiguieron objetivos parciales se fueron fortaleciendo. La propuesta de Sergio Jaramillo de paz territorial, que es bastante específica, podría ser un buen camino a medida que se llena de contenido.

En síntesis: la idea de Robinson de que necesitamos sólo educación y no políticas agrarias se base en tres nociones problemáticas. Primero, que la educación es sustituto de cualquier otra política pública; segundo, que la movilidad social ascendente de unos es un buen ejemplo de un resultado agregado (falacia de composición); tercero, ignora que hay una fuerte relación entre debilidad estatal y estructuras agrarias (el problema de la endogeneidad).

Robinson mismo admite que ha habido algunos logros positivos en políticas agrarias (se le escapan otros ejemplos obvios, como las redistribuciones asociadas a la Constitución de 1991).

¿Es poco? Sí. De lo contrario, no estaríamos en este debate. Y es claro que el éxito no está garantizado (como tampoco en la paz, en la educación, en la modernización, etc.). El desafío final que Robinson ofrece es extraño. Porque él dice que ha hecho propuestas, y pregunta al resto “¿qué proponen ustedes?”. Pero en realidad sus propuestas carecen completamente de especificidad.

Ha dicho educación: no más, no menos. Los que proponen cambios en el mundo agrario de hecho han sido mucho más específicos, y como lo muestran los desenlaces de estos años han podido ir abriendo paulatinamente la ventana de oportunidad. La fracasomanía de Robinson es enfática, pero no particularmente convincente. Tal vez sea eso, y no una sucesión de conspiraciones, lo que haya generado la respuesta crítica a sus columnas.

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