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COVID-19: ¿una ventana de oportunidad para las negociaciones con el ELN?
Por: Gwen Burnyeat y Andrei Gómez-Suarez
¿Podrían las transformaciones globales impulsadas por la pandemia del coronavirus abrir una oportunidad para una futura negociación en Colombia entre el gobierno de Iván Duque y el grupo insurgente del ELN? Los miembros de ReD, Gwen Burnyeat y Andrei Gómez-Suárez, analizan las perspectivas de ambos lados, sus gestos unilaterales recientes, y evalúan las posibilidades y retos para la paz en el contexto actual.
Recientemente se ha especulado mucho que la pandemia COVID-19 podría ofrecer una ventana de oportunidad para reiniciar las negociaciones entre el gobierno de Iván Duque y la última guerrilla insurgente en Colombia, el Ejército de Liberación Nacional (ELN), en guerra contra el gobierno colombiano desde 1964. Estas especulaciones surgen principalmente de dos gestos unilaterales, uno por parte del ELN y otro por parte del gobierno de Duque.
Primero, el 29 de marzo el Alto Comisionado para la Paz del gobierno de Duque, Miguel Ceballos, designó nuevamente a dos antiguos comandantes del ELN, Francisco Galán y Felipe Torres, como “promotores de paz”, un rol dado a miembros o exmiembros de grupos armados que se comprometen a contribuir con su experiencia a preparar el camino para las negociaciones de paz con grupos armados ilegales, mientras el gobierno suspende cualquier proceso legal en su contra por sus acciones en estos grupos. Galán y Torres, quienes renunciaron al ELN y se desmovilizaron hace varios años, habían sido designados previamente por la administración de Juan Manuel Santos (2010-2018) como “promotores de paz”. En enero de 2019, luego de que el ELN detonara un carro bomba en la Academia Nacional de Policía General Santander, matando a 23 personas, Duque había cancelado el nombramiento de todos los promotores de paz, reactivando las órdenes de captura en su contra. Además de Galán y Torres, esto incluyó a Juan Carlos Cuéllar y Eduardo Martínez, miembros activos del ELN, quienes también habían sido designados promotores de paz. Galán y Cuéllar fueron capturados; Martínez y Torres pasaron a la clandestinidad. Galán y Torres eran buscados por una investigación contra todo el Comando Central del ELN (COCE) por un secuestro en 1999, en el cual ellos no participaron porque entonces se encontraban en prisión, pero hasta que esta investigación no sea cerrada formalmente, necesitan el perdón presidencial para caminar libremente.
En segundo lugar, el 30 de marzo, el ELN declaró el cese al fuego unilateral por todo el mes de abril. En su comunicado, el ELN enfatizó que esta decisión respondía al pedido hecho por el Secretario General de las Naciones Unidas, Antonio Guterres, por un cese al fuego global durante la pandemia del coronavirus, una petición replicada por millones de personas alrededor del mundo, incluyendo funcionarios de las Naciones Unidas en Colombia quienes específicamente han llamado al ELN a cesar hostilidades y aliviar la dimensión humanitaria de la crisis actual.
Ambos gestos unilaterales son esperanzadores. Sin embargo, para ser realistas sobre las posibilidades de nuevas negociaciones entre el gobierno y el ELN, y para entender los retos y oportunidades que estos gestos ofrecen, es necesario considerar las perspectivas de ambos lados. Utilizamos los comunicados públicos de ambos, reuniones a puerta cerrada con actores involucrados en el proceso, y el diálogo público organizado recientemente por Rodeemos el Diálogo con varios expertos sobre las posibilidades de un proceso de paz con el ELN, para tratar de ponernos en los zapatos tanto del gobierno de Duque como del ELN.
Contextualizando las perspectivas de cada lado: “resistencia” versus “legalidad”
Ni el ELN ni el gobierno de Duque son entidades homogéneas. Ambos son ecosistemas complejos, cada uno con sus propias dinámicas internas, narrativas identitarias, equilibrios políticos de poder, e ideas sobre cómo la opinión pública colombiana les percibe.
El ELN, el grupo insurgente más antiguo de Colombia, con raíces ideológicas en el marxismo y la teología de la liberación, tiene más de 4000 combatientes y ha expandido progresivamente su control geográfico sobre áreas previamente controladas por las FARC. La cohesión del ELN está fundamentada en el compromiso ideológico compartido por numerosas facciones locales con gran diversidad territorial y considerable autonomía. Las decisiones del COCE fluctúan de acuerdo a la interacción dinámica de sus facciones y su posición geográfica, y entre más moderados y quienes le apuestan a una línea más dura. El Quinto Congreso del ELN en 2014 alcanzó un consenso para explorar negociaciones de paz con el gobierno de Santos – una expresión del dominio del ala moderada. A esto le siguió una fase exploratoria, que resultó en el inicio de negociaciones formales en febrero de 2017 en Quito, con el anuncio de una agenda oficial de seis puntos.
Entre octubre de 2017 y enero de 2018, un círculo virtuoso de gestos unilaterales y bilaterales llevaron a un cese al fuego bilateral de cien días, el cual incluyó un mecanismo híbrido de monitoreo compuesto por representantes de la comunidad internacional y la sociedad civil colombiana. Mientras el cese al fuego bilateral fue bienvenido por redes pro paz, dado que aliviaba el sufrimiento humanitario, el ELN y el gobierno sostenían diferentes interpretaciones sobre qué constituía violaciones al cese al fuego, y al final fue imposible extenderlo. Paradójicamente, lo que buscaba ser un paso para crear confianza terminó creando un profundo impase en las negociaciones. Esto, agravado por el corto tiempo que le restaba al gobierno Santos en el poder, la creciente crítica del ELN al gobierno por la implementación del Acuerdo de Paz de la Habana firmado con las FARC en 2016, y el secuestro de dos periodistas ecuatorianos por parte del ELN, entre otros sucesos, arruinaron el progreso hecho en las negociaciones adelantadas por Santos. El apoyo dentro del ELN y entre sus bases giró hace la facción de línea dura, la cual no ve en la paz negociada una solución viable y más bien aboga por continuar el fortalecimiento militar del ELN, en el cual ve su resistencia contra una oligarquía que permanece.
El presidente Duque, el candidato del partido de derecha Centro Democrático, ganó las elecciones de 2018 con la promesa de modificar drásticamente el Acuerdo de Paz de la Habana con las FARC y tomar una posición de línea dura contra el ELN. Los gobiernos en sí mismos son ecosistemas complejos y dinámicos dentro de la estructura más amplia del Estado, e incluyen múltiples personas e instituciones inmersas en relaciones entre ellas mismas, con varios jugadores dentro del establecimiento político, con la oposición política, y con la opinión pública colombiana. El capital político de Duque proviene de manera abrumadora del apoyo del expresidente Álvaro Uribe Vélez (2002-2010), hoy Senador, cuya popularidad yace sobre su política de “Seguridad Democrática”, quien fue un opositor acérrimo a las negociaciones de Santos con las FARC, liderando el triunfo del “No” en la votación del plebiscito de paz de 2016. Sin embargo, el gobierno también está compuesto por una alianza con el Partido Conservador a través de la vicepresidenta Marta Lucía Ramírez, y múltiples otras alianzas con políticos nacionales y locales de diferentes partidos.
Cuando Duque asumió la presidencia en agosto de 2018, el equipo de negociación del ELN estaba en la Habana, a donde la mesa de negociación fue trasladada en mayo de 2018. Allí esperaron, y declararon públicamente su intención de continuar el diálogo con el nuevo gobierno. Duque anunció que evaluaría el estado de las negociaciones antes de tomar una decisión definitiva. Su gobierno ha presionado constantemente por la liberación de todos los secuestrados del ELN y la cesación de toda actividad criminal como condiciones para la negociación. El ELN, por su parte, argumentó que tales acciones se harían en una serie de gestos humanitarios bilaterales una vez las negociaciones progresaran.
Mientras tanto, las negociaciones permanecieron congeladas, ninguna delegación del gobierno llegó a la Habana, y el conflicto se intensificó en regiones como el Catatumbo, Cauca, Chocó y Nariño. Con el carro bomba del ELN en enero de 2019, el gobierno Duque finalizó formalmente las negociaciones, argumentando que el ELN no mostraba voluntad depaz, y pidió una orden judicial de la Interpol en contra de los negociadores del ELN en Cuba. El gobierno instó a Cuba y a Noruega, garantes de las negociaciones de Santos con el ELN, a ignorar los protocolos firmados con su predecesor que garantizaba el retorno seguro del equipo de negociación del ELN a la selva colombiana en caso de ruptura de las conversaciones de paz, y devolver a los negociadores a Colombia para ser capturados.
Desde entonces, dos miembros del COCE del ELN (Nicolás Rodríguez y Pablo Beltrán) han permanecido en la Habana (Cuba decidió respetar los protocolos), dando entrevistas de manera frecuente a la prensa en las que expresan su deseo de reiniciar las negociaciones e instando a Duque a enviar un equipo de negociación para continuar con la agenda existente, dado que ésta fue firmada por el Estado colombiano. El gobierno de Duque, mientras tanto, sostiene que la agenda previa fue firmada por el gobierno de Santos, y que las nuevas negociaciones requerirían una nueva agenda. Duque continúa enfatizando mayores gestos unilaterales permanentes como condiciones para la negociación, especialmente la liberación de secuestrados y la cesación de actividades criminales, en línea con el la consigna insigne de su gobierno, “paz con legalidad”.
Interpretando los gestos unilaterales
Mientras algunos observadores especulaban con que el gesto del ELN de declarar el cese al fuego y el gesto del gobierno de Duque de restablecer a Felipe Torres y Francisco Galán como promotores de paz fuesen signos de negociaciones secretas en progreso, la declaración pública hecha por el ELN rechazando a Torres y a Galán como facilitadores legítimos del diálogo, y su posterior declaración el 27 de abril, que pone fin al cese al fuego unilateral, confirman que estos dos gestos unilaterales no fueron más que coincidencia. Sin embargo, ambos gestos son esperanzadores en sí mismos si los situamos en el contexto de la perspectiva de cada lado.
El ELN tiende a rechazar gestos unilaterales, aseverando que el gobierno no los ve como un gesto de un grupo fuerte dispuesto a hacer concesiones y preparar el camino hacia la paz, trabajando colaborativamente entre dos antagonistas, sino más bien una muestra de debilidad. El gesto del ELN es entonces sugestivo de un posible giro hacia un consenso, al menos sobre la búsqueda de un camino para aliviar el sufrimiento humanitario. El cumplimiento de todos los frentes del ELN del cese al fuego hasta ahora (entre el 1 y el 22 de abril no ha habido ataques por parte del ELN) es también positivo, considerando la fragmentación geográfica del ELN y su jerarquía no-vertical, y es indicativo de la capacidad de comando y control del COCE. El Ejército colombiano no ha instigado ningún ataque desde el 12 de marzo, lo que sugiere que el gobierno, de igual manera, ha priorizado la respuesta a la crisis del Coronavirus. Esta convergencia de estrategias unilaterales ha materializado una tregua tácita, la cual podría dar surgimiento a un círculo virtuoso de decisiones que lleven a desescalar el conflicto en el largo plazo. Mucho sectores de la sociedad civil y de la comunidad internacional han celebrado el impacto positivo del cese al fuego en la vida de aquellas comunidades desgarradas por la guerra.
Sin embargo, esto no puede ser malinterpretado como un paso hacia la apertura de una mesa de negociación y un giro dentro del ELN hacia el consenso para una paz negociada. Por el contrario, la geopolítica alrededor de Venezuela ofrece un contexto propicio para la radicalización del ELN. Las amenazas constantes de Donald Trump hacia el régimen de Maduro y la aproximación confrontacional de Duque hacia Venezuela refuerzan la percepción que tiene el ELN de sí mismo de ser el bastión de la resistencia en contra del neoliberalismo global y el fascismo. El cese al fuego unilateral podría también ser leído como un movimiento para reconquistar legitimidad internacional en el contexto de declive de las democracias neoliberales, y posicionarse como opositores a Trump.
El gesto de la administración Duque de reinstaurar a Torres y Galán como promotores de paz sugiere la voluntad de por lo menos un sector del gobierno de tomar pasos tangibles hacia la paz, respondiendo así al llamado de muchos sectores pro paz de la sociedad civil colombiana y de la comunidad internacional para que el gobierno busque una “paz completa” – una que abarque a todos los grupos armados ilegales del país. Así como una insurgencia tiene posiciones internas duras y moderadas, que fluctúan en el poder y visibilidad de acuerdo al desenlace del presente político, así sucede con un gobierno. La intensificación de la violencia en el conflicto con el ELN, y la crisis humanitaria de los migrantes venezolanos llegando a Colombia, han sido agravadas ahora por la crisis del coronavirus. Los sectores pro-paz dentro del gobierno tienen ahora la oportunidad de elevar la protección de la vida al mandato central de la administración Duque, más allá de la lucha sectaria entre la derecha y la izquierda que hasta ahora ha dominado sus narrativas políticas, en las cuales la administración Duque ha quedado atrapada desde su llegada al poder sobre la base de su oposición a Santos y su proceso de paz.
Posibilidades y retos para la paz: abriendo la ventana de oportunidad
La paz no es un proceso linear. Aunque estos dos gestos unilaterales no lleven a ambos lados hacia una mesa de negociación en el futuro inmediato, de todas formas dan más oxígeno a los elementos pro-paz dentro del gobierno, el establecimiento político, y entre la sociedad civil colombiana y la comunidad internacional.
Los impactos de estos gestos positivos deben ser reconocidos y protegidos para mantener la posibilidad de abrir una ventana que eventualmente podría traer de vuelta los diálogos malogrados. Por ejemplo, la plataforma multipartidista, Defendamos la Paz, ha incrementado su lobby a favor de las negociaciones, llamando al ELN a extender el cese al fuego o incluso a hacerlo permanente y al gobierno para responder en la misma tónica. De manera significativa, Álvaro Uribe ha hecho declaraciones vía Twitter en apoyo de la paz, añadiendo su voz al llamado internacional para el cese al fuego en el contexto del coronavirus, e incentivando al gobierno a designar nuevamente a Felipe Torres y a Francisco Galán como promotores de paz. El apoyo de Uribe sería crucial para que cualquier diálogo futuro prospere, dado que su influencia determinaría no sólo la posición del Centro Democrático, sino que también podría moldear la opinión pública hacia las negociaciones con el ELN.
Vemos cuatro condiciones interdependientes que se refuerzan mutuamente como esenciales para la negociación Duque-ELN. La primera, el gobierno Duque necesita mostrar suficiente voluntad y capital político para llevar a cabo negociaciones de paz. La segunda, el ELN debe construir internamente un consenso suficiente para comprometerse con una solución negociada al conflicto, y aceptar que la agenda sería diferente a la que concebían cuando se comprometieron a negociar con la administración Santos. La tercera, el crecimiento del apoyo en la opinión pública colombiana para un fin de la violencia en el país. En cuarto lugar, un ambiente geopolítico favorable para la promoción de una paz sostenible en Colombia, el cual ha sido afectado de manera adversa por el desdén de la administración Trump al Acuerdo de Paz de la Habana con las FARC y el deterioro de la crisis venezolana.
La pandemia del coronavirus está modificando radicalmente el mundo. Mientras los gobiernos están extendiendo los bloqueos, ¿podría el ELN de manera semejante reconsiderar y extender el cese al fuego? ¿Podría el aumento del apoyo ciudadano y político cristalizarse alrededor de un mandato gubernamental por la protección a la vida? ¿Podría el gobierno continuar absteniéndose del combate militar con el ELN y ofrecer un gesto unilateral explícito de desescalamiento? Y ¿podría el resultado de las próximas elecciones presidenciales en los Estados Unidos crear un contexto geopolítico más favorable para las futuras negociaciones con el ELN? Las transformaciones de las identidades políticas alrededor del mundo bajo el coronavirus cambiarán las tendencias globales en muchas dimensiones, desde las políticas económicas neoliberales, el estado de bienestar, populismo, hasta la solidaridad comunitaria. Estas transformaciones podrían redefinir cómo el gobierno Duque y el ELN se ven a sí mismos y al otro, y cómo la sociedad colombiana se siente frente a la solución negociada al conflicto. La ventana de oportunidad queda para abrirse.
Sobre los autores
Gwen Burnyeat es Wolfson Scholar y Candidata a Doctora en Antropología en UCL, autora de Chocolate, Politics and Peace-building: An Ethnography of the Peace Community of San José de Apartadó, Colombia (Palgrave Macmillan 2018) y productora del documental etnográfico Chocolate de Paz (2016).
Andrei Gómez-Suárez es cofundador de Rodeemos el Diálogo (ReD), Investigador Asociado en Memoria y Reconciliación en Colombia en la Universidad de Bristol, Investigador Honorario en el Instituto de las Americas en UCL, y Consultor Senior para Positive Negatives. Es autor de Genocide, Geopolitics and Transnational Networks: a Con-textualisation of the destruction of the Unión Patriótica in Colombia (Routledge, 2015) y El Triunfo del No (Ícono, 2016).
Nota sobre la traducción: este texto originalmente publicado en inglés fue traducido por Jorge Varela, miembro de ReD y Candidato a Doctor en Historia de UCL. Los errores son responsabilidad exclusiva de los autores.
